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Opiniones de hoy

Entendiendo principios económicos para enfrentar el impacto económico del Covid-19 (Parte 2)

opinion

Este artículo es el segundo de dos partes. En la primera se explicó cómo funciona un sistema económico y cómo lo impacta el Covid-19. En esta parte se discuten políticas para enfrentar el impacto económico del virus (sección 1) y su financiamiento (sección 2).

La primera parte del artículo explicó la Figura 1. En breve, un sistema económico simplificado tiene a hogares, empresas y gobierno. El gasto en la economía (flujo A) lo hacen los hogares y las empresas para adquirir bienes (y servicios) (flujo B). Los hogares gastan en bienes producidos por empresas (sector formal) y otros hogares (sector informal). Las empresas gastan en bienes de capital producidos por otras empresas. Los ingresos de los hogares vienen de los salarios y dividendos pagados por empresas (flujo C) al contratar mano de obra y capital (flujo D). El gobierno se financia con impuestos y gasta en bienes públicos. 

El Covid-19 ha provocado a la vez un shock de oferta y uno de demanda. El primero reduce el flujo de trabajadores para aplanar la curva de contagio (flujo D), lo que reduce la

producción de bienes (flujo B) y el pago de salarios y dividendos (flujo C). Un shock de demanda reduce el gasto, la producción de bienes, la contratación de mano de obra y capital, el pago de salarios y dividendos y el ingreso de hogares. Esto refuerza la reducción del gasto. 

 

3. Evaluando políticas públicas

 

Para evaluar políticas públicas se necesita primero definir un objetivo y un plazo. En el corto plazo no corresponde pensar en una política de reactivación económica tradicional sino de alivio de desastre. Reactivar la economía supone contratar más trabajadores para que hagan algo productivo (probablemente fuera de sus hogares como construir viviendas) lo que va en contra de la primera prioridad de corto plazo que es aplanar la curva de contagios.

Esto amerita mayor énfasis. Varias voces han indicado que el costo económico de la cuarentena es muy elevado y por tanto debiésemos relajar la contención, como si fuese posible compensar la curva de contagio con la curva de crecimiento del PIB. Si las experiencias de Italia, España, EE. UU. y Ecuador sirven de guía, la verdadera compensación está entre aplanar la curva de contagio hoy, asumiendo el costo económico de inmediato, o aplanarla mañana, asumiendo entonces un costo económico probablemente mayor. Por el horror que hemos visto en los países más afectados, quedan pocas dudas que la acción temprana es deseable.

En el mediano plazo, una vez que haya pasado la fase explosiva del virus, corresponde una política de reactivación económica vigorosa, probablemente la más intensa de la historia de Guatemala. Entonces la primera prioridad es retornar al pleno empleo de trabajadores y capital para volver al potencial productivo de la economía.  

3.1 Política de alivio de desastre

Con el objetivo de aplanar la curva de contagio, una política de alivio de desastre busca “pausar” a los hogares y empresas para minimizar la cantidad de ellos que entran en déficit. Un hogar en déficit se endeuda a una tasa altísima o rompe la cuarentena para obtener el mínimo de ingreso necesario para sobrevivir. Una empresa en déficit se endeuda a una tasa alta o bien quiebra. Evitar los déficits “pausando” a hogares y empresas es la mejor forma de aplanar la curva de contagio y resguardar el potencial de recuperación de la economía.

“Pausar” a los hogares y empresas significa reducir sus niveles de gasto actual al mínimo, lo que implica reducir proporcionalmente los niveles de ingreso al mínimo (flujo A, B, C y D). Sería ideal reducir los flujos a cero y “pausar” perfectamente a todos, salvo hogares y empresas involucrados en el sistema de salud, investigación de vacunas, producción de alimentos, otras actividades esenciales y aquellas que se pueden hacer por teletrabajo. No obstante, “pausar” perfectamente a los hogares es imposible pues biológicamente necesitamos comida y agua, y socialmente necesitamos electricidad, telecomunicaciones, alquiler, pagar impuestos y cumplir con deudas (de consumo e hipotecarias).

¿Cómo “pausamos” entonces a los hogares? Manteniendo la provisión de bienes mínimos (un mínimo de flujo A), pero posponiendo su pago (deteniendo el flujo B). Hacer esto con millones de hogares es “simple” con impuestos pues el gobierno es una institución única y centralizada con alta capacidad de mantenerse sin ingresos por algunos meses a través de ahorro o endeudamiento (la que además tiene capacidad de reestructurar). Hacerlo con agua, electricidad, telecomunicaciones y deudas es relativamente simple pues quienes dejarían de percibir ingresos son empresas grandes y centralizadas, con alguna capacidad de mantenerse posponiendo el cobro de ingresos y con capacidad de endeudamiento. Hacerlo con alquileres se simplifica al haber diferido pagos hipotecarios. Finalmente, hacerlo con comida es más complejo pues existe una compleja cadena de valor constituida en su mayoría por empresas pequeñas o trabajadores informales, con poca o ninguna capacidad de aguantar sin ingresos y con restricciones crediticias. Por esto, una buena política otorgaría un ingreso mínimo vital para cubrir el gasto en alimento y pospondría el pago de los otros bienes esenciales. Una buena política también focalizaría los beneficiarios en los hogares que realmente lo necesiten.

¿Cómo “pausamos” a las empresas esenciales que producen bienes mínimos? No lo hacemos. Estas empresas deben seguir operando, aún cuando sus ingresos se detengan por el diferimiento de pagos. Al sufrir déficits (aún beneficiándose de los diferimientos de pagos discutidos para hogares) deberán sostenerse con ahorros, endeudamiento o subsidios del gobierno. Con los primeros dos mecanismos las empresas podrán recuperarse cuando se cobren los pagos diferidos, posiblemente con alzas tarifarias para cubrir los intereses. Con el tercer mecanismo los pagos diferidos podrían ser reducidos o cancelados.

¿Cómo “pausamos” a las empresas no esenciales? Similar a los hogares, posponiendo el pago de impuestos, agua, electricidad, telecomunicaciones, deudas y arriendo. A diferencia de hogares, también posponiendo o eliminando salarios y dividendos (deteniendo el flujo C). Es fácil imaginar a una empresa no agrícola “hibernando” si se le permite no pagar impuestos, servicios básicos, deudas con bancos, arriendos, dándole a sus trabajadores días libre sin goce de sueldo y eliminando dividendos. La parte más sensible aquí es el no pago de salarios, lo que sólo es viable junto a la política para “pausar” hogares discutido arriba. 

Aunque el objetivo sea evitar perdedores en estas circunstancias extremas, la elección implícita de ganadores y perdedores es una consecuencia casi inevitable de toda política pública. Es de esperar que empresas capaces de operar con teletrabajo se beneficien de las políticas diseñadas para evitar que quiebren aquellas que no pueden hacerlo, o que algunas empresas sean designadas como esenciales por la injerencia de grupos de interés. La mejor receta ante esto es focalizar, y definir criterios simples, generales y sin excepciones. Otro principio importante para minimizar la selección de ganadores y perdedores es asegurarse que una vez que se acabe la política de alivio de desastre no quede rastro alguno de ella.

¿De donde vendrían los recursos para el endeudamiento de empresas esenciales y del gobierno? Del sector privado. Afortunadamente, las tasas de interés fijadas por el Banco de Guatemala en el contexto local, la Reserva Federal en el contexto internacional, y los rendimientos de los bonos del tesoro del gobierno de EE.UU. indican que hay suficiente capital y aversión al riesgo para endeudarse bajo condiciones muy favorables. Dado que el gobierno es quien puede acceder a las mejores condiciones crediticias dentro del país, la mejor opción en principio es que el gobierno se endeude para suplir su caída de impuestos, financiar el ingreso mínimo garantizado, y subsidiar a las industrias esenciales si es necesario. La clave está en revertir el flujo de impuestos (Th y Tf) para que las transferencias del gobierno a hogares les permitan “pausar”, y del gobierno a empresas esenciales les permita contratar los factores productivos para operar. Si el gobierno es ineficiente, puede ser más conveniente que las empresas esenciales se endeuden directamente.

En la práctica se pueden encontrar variantes de estas políticas que logran el mismo objetivo. Por ejemplo, cobrar los bienes esenciales y aumentar las transferencias del gobierno a familias, sustituir las transferencias del gobierno a los hogares con subsidios a empresas que otorguen días libres con goce de sueldo o sustituir subsidios por garantías estatales. La idoneidad del mecanismo específico dependerá de la economía política y realidad específica de cada país. Por ejemplo, subsidiar a empresas (o darles reducciones tributarias) si es que mantienen a sus trabajadores con goce de sueldo puede ser una buena idea en Alemania, pero no lo es en Guatemala donde el 70% de los trabajadores están en el sector informal.

En Guatemala se están implementando varias medidas para “pausar” a empresas y hogares. Para empresas se ha diferido el pago de impuestos, la cuota patronal, IRTRA e INTECAP y se han habilitado líneas de crédito preferenciales. Para hogares se ha diferido el pago de impuestos, deudas de consumo e hipotecarias, agua, telefonía, se ha ampliado la cobertura de la tarifa social de la electricidad, y se han aprobado Q1,000 al mes para 2.8 millones de familias. Aunque estas políticas contribuyen a una política de alivio de desastre, son insuficientes para “pausar” a los agentes. Por ejemplo, los Q1,000 mensuales por hogar son menos de un tercio de la canasta básica alimentaria. Como los recursos son previsiblemente el factor limitante, no queda claro por qué se están discutiendo varias ampliaciones presupuestarias que no contribuyen a dicho fin (e.g., Q1.5 millones para el Parlacen). 

3.2 Política de reactivación económica

En el mediano plazo, posiblemente al iniciar junio cuando lo peor del virus haya pasado y podamos eliminar el autoimpuesto shock de oferta, el objetivo pasa a ser la reactivación económica. Para entonces es clave haber “pausado” exitosamente a hogares y empresas, pues ello determinará la respuesta que tendrá la economía a la política económica correspondiente.

Para reactivar la economía corresponde una política fiscal y monetaria expansiva que aumente el gasto (Figura 2). La política fiscal expansiva es el gasto adicional que hace directamente el gobierno, como por ejemplo en infraestructura o vivienda social. Esto aumenta el gasto, la producción de empresas, y por tanto la contratación de mano de obra. Al aumentar la masa de salarios (flujo C) los hogares tienen más recursos, lo que expande el gasto más allá del monto de la política fiscal (flujo A) y genera una onda expansiva en la economía (flujo B, D, C y A nuevamente). La política monetaria expansiva, ejecutada por el banco central, reduce la tasa de interés en el sistema financiero. Esto aumenta el gasto en bienes durables por parte de hogares e inversión por parte de empresas al reducir el costo de traer consumo futuro hacia el presente. Dicho aumento de gasto aumenta la producción de empresas (flujo B), la contratación de mano de obra (flujo D) y la masa de salarios (flujo C), lo que permite un aumento aún mayor del gasto de hogares (flujo A).

En la reactivación los hogares y empresas tienen un rol tan importante como el gobierno, y sólo pueden ejecutarlo si es que están en condiciones de aumentar su gasto. Por esto es vital evitar que entren en déficit en la fase de alivio de desastre. Si las empresas han quebrado será difícil y lento reactivar la economía pues las organizaciones productivas tendrán que primero rearmarse. Si empresas u hogares se han endeudado a tasas altas la recuperación también será lenta pues la capacidad de endeudarse aún más para responder a la política monetaria expansiva estará limitada. Por último, la recuperación será extremadamente lenta si los hogares han sufrido grandes privaciones o la muerte. En dichos casos arriesgamos histéresis, en que el gasto quede limitado por un largo tiempo.

 

No hay almuerzo gratis

 

Una inquietud saludable ante una política monetaria expansiva de gran escala es qué pasará con la inflación. La buena noticia es que un shock de demanda y una fuerte caída del precio del petróleo son presiones deflacionarias que amortiguarían cualquier proceso inflacionario. Otra buena noticia es que no ha habido presiones inflacionarias ante las políticas monetarias hiper-expansivas que han implementado varios bancos centrales (i.e., Reserval Federal, Banco Central Europeo, Banco Central de Japón, Banco Central de Suiza, entre otros). Las malas noticias son que realmente no sabemos por qué no ha habido inflación ante dichas políticas (esta es una de las grandes preguntas de la macroeconomía hoy), y por tanto no sabemos bien qué pasaría si fuesen implementadas en un país pequeño como Guatemala.

Otra inquietud saludable es la capacidad del Estado Guatemalteco de administrar bien los recursos que supone usar deuda pública para “pausar” hogares y empresas (manteniendo la provisión de bienes esenciales). No es menor que el gasto de gobierno de Guatemala como porcentaje del PIB sea de 12.5%, cuando el promedio en la región es 30% y en la OCDE es de 42%. Como referencia, proveer la canasta básica alimentaria por un mes para toda la población representa más del 10% del presupuesto público de todo el 2020. Esta situación no tiene solución inmediata, y es uno de los aprendizajes más importantes que Guatemala debiese tomar de la crisis: un Estado bien financiado y eficiente no es un lujo, sino una necesidad que se manifiesta en estas circunstancias. Es revelador que la agencia de calificación crediticia Fitch haya reducido la nota crediticia del país principalmente por la incapacidad del Estado de recaudar impuestos e implementar políticas fiscales contundentes.

Para limitar la escala de endeudamiento se podría focalizar la política de alivio para excluir a toda persona que siga percibiendo un salario, y evitar los subsidios a empresas. Excluir a un 30% de la población reduciría el costo de proveer la canasta básica alimentaria en Q3.8 mil millones mensuales. No obstante, si debe hacerse una focalización adecuada: reducir impuestos a empresas para que mantengan salarios excluye todo el sector informal que en Guatemala abarca al 70% de la mano de obra.

Una última inquietud saludable es cómo se pagará dicha deuda, la que sólo crece si le agregamos a la política de alivio de desastre una política fiscal expansiva para reactivar la economía. Afortunadamente, si el gobierno es capaz de endeudarse a una tasa favorable (e.g., 3%) menor a la tasa promedio de crecimiento de la economía (e.g., 3.7% desde 1990), entonces no tendrá que aumentar los impuestos o reducir el gasto por debajo del nivel previo a la crisis para que la deuda pública como porcentaje del PIB se vaya diluyendo.

Esto no significa que tendremos un almuerzo gratis. El endeudamiento sólo mueve consumo futuro al presente. La deuda será pagada con impuestos pagados por nosotros por años, y el servicio de la deuda (hoy un 15% del presupuesto público) podría llegar a niveles incómodos. No obstante, dicho endeudamiento tiene sentido porque en el futuro, cuando hayamos superado exitosamente esta crisis, estaremos en mejores condiciones para pagarla que hoy.

 

* Profesor del Departamento de Ciencias de la Administración e investigador del Observatorio Económico Sostenible de la Universidad del Valle de Guatemala.**

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