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Opiniones de hoy

Las muletas del Estado

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Costos del rezago institucional. El rezago general de las reformas de la administración pública ha burocratizado excesivamente la ejecución de programas, especialmente de carácter social, volviéndolos lentos e ineficientes. Cuando a principios de la década de 1990, Guatemala fue sometida a un severo ajuste de sus finanzas públicas para garantizar el pago de la deuda externa y a la vez controlar las presiones inflacionarias, hubo necesidad de impulsar programas de emergencia de alivio de la pobreza que tuviesen un impacto compensador de corto plazo. El Banco Mundial contribuyó a diseñar y financiar los fondos sociales como instrumentos de intervención rápida, focalizada y temporal en las regiones más deprimidas por el ajuste.

Para garantizar su eficacia se promovió la selección de personal calificado con remuneraciones por encima de la burocracia tradicional, bajo un diseño organizacional ágil y gerencial. Los primeros fondos sociales, como el Fondo de Inversión Social (FIS) operaron sus programas en consulta con las poblaciones beneficiarias, dispusieron rápidamente de los recursos y mediante convenios de administración con organismos internacionales (que ordinariamente financiaban con préstamos y donaciones, en base a contrapartidas nacionales) y ONG realizaban las compras e invertían los recursos.

No tuvieron el impacto esperado sobre los niveles de pobreza, pero el modelo resultó exitoso desde otro punto de vista. Los gobiernos se enamoraron de la idea de contar con instrumentos ágiles que les permitían dar respuestas inmediatas a necesidades urgentes de las comunidades. La tentación de usar la figura para montar redes de clientelismo político que a la vez tuviesen a la mano mecanismos de gasto discrecional, provocó una inflación de fondos sociales en los Ministerios de Gobierno y dependencias de la Presidencia de la República.

En las últimas dos décadas llegaron a crearse doce fondos sociales mediante acuerdos gubernativos ejecutando el diez por ciento del presupuesto de la administración central. Se trata de organismos polifuncionales (construyen escuelas o salones comunales, pavimentan caminos, contratan burocracia local, introducen drenajes o llevan alimentos) con escasa coordinación entre sí y casi ningún control. Sus ejecuciones presupuestarias se incluyen dentro de los Ministerios a los que pertenezcan; además, los convenios de administración con organismos internacionales y ONG los libera del cumplimiento de las leyes de compras y contrataciones.

Los organismos internacionales administran los recursos y los asignan según sus normas de contrataciones. Las ONG pueden o no tener especialización o capacidades institucionales en el área asignada, y tienden a subcontratar empresas. Como la obligación de la empresa contratada es con otro ente privado la relación contractual, el Estado pierde preeminencia. Han ocurrido casos de incumplimiento de contratos por parte de las empresas o de sobrecostos superiores al ciento por ciento. Las demandas judiciales permanecen largos periodos en averiguación, y el Estado no puede reclamar embargo de bienes para reposición. Lo que ocurre en la práctica es una enajenación de recursos públicos sobre los cuales los órganos contralores del Estado y la propia sociedad pierden capacidad de fiscalización.

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