Miércoles 5 DE Agosto DE 2020
Domingo

¿Por qué tarda tanto la ejecución del Estado?

Sociedad de Plumas

Fecha de publicación: 05-07-20
Por: Mario Yon Secaida

El sistema de contrataciones del Estado es un proceso burocrático-político lento, la crisis por sí misma no cambiará sus reglas, comportamientos, actores, expectativas y defectos.

El sistema es regulado por la Ley de Contrataciones del Estado 57-92 y sus reformas; el reglamento de la ley, el Acuerdo 122-2016; los acuerdos gubernativos del Ministerio de Finanzas sobre la materia y los manuales de aplicación de cada institución. Esta normativa comprende el procedimiento de compras y sus herramientas, los actores involucrados, el sistema de Guatecompras, los delitos y una serie de detalles técnicos necesarios para la operación del entramado burocrático.

Los actores principales son siete. En primer lugar se encuentra la Dirección General de Adquisiciones del Estado (DGAE) del Minfin, es el ente rector, administra el uso de Guatecompras y coordina modalidades directamente como la de contrato abierto. Guatecompras es el nombre del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, busca brindar transparencia y eficiencia, centraliza todos los procesos de compras, cualquier persona puede entrar a ver cualquier compra a guatecompras.gt. El segundo actor relevante es la llamada “Autoridad Superior”, esta varía según la institución y el monto de la compra, su rol es el de supervisar, asistir, dar documentos y avalar la actuación de la Junta respectiva. Por ejemplo, en los ministerios cuando las compras son procesos de licitación (compras de más Q900 mil) la autoridad superior es el ministro, cuando es una cotización (compras entre Q90 mil a Q900 mil) es el funcionario a quien designe el Ministro dependiendo la estructura de cada unidad.

Luego encontramos a las Unidades Ejecutoras, son las instituciones interesadas en la contratación o compra, son las que “ejecutan” el presupuesto, pueden ser ministerios, departamentos o unidades administrativas, etcétera. En cuarto lugar está el contratista, es cualquier privado interesado en suplir las necesidades de las instituciones y que en consecuencia manejan fondos públicos, todos deben estar inscritos en Guatecompras. Las Juntas son órganos colegiados de funcionarios públicos que califican y seleccionan la mejor de las ofertas de los contratistas para una compra o contratación específica. También son las que reciben y responden las inconformidades de sus decisiones. Pueden ser de cotización, licitación o calificación dependiendo el tipo de proceso de compra. El INE por su parte se encarga de desarrollar los precios de referencia que ayudan a hacer las compras y calcular fluctuaciones. Y por último se encuentra la Contraloría General de Cuentas que realiza sus auditorías después de terminados los procesos.

Cada unidad ejecutora tiene cinco opciones para comprar, todas deben hacerse en Guatecompras. Primero están las compras de baja cuantía (Q90 mil o menos), el proceso es relativamente rápido y se usa principalmente para el funcionamiento institucional. Luego se encuentran los procesos de cotización (Q90 mil-Q900 mil) y licitación (más de Q900 mil). Ambos son muy parecidos, se crean Juntas y se pasan por decenas de pasos burocráticos internos para elegir la mejor propuesta. Pero la diferencia en los montos implica proyectos de naturaleza diferente y en la licitación la Autoridad Superior es el funcionario del rango más alto. La cotización por consiguiente es un proceso que termina siendo más interno, participan las unidades legales y de recursos humanos internas en partes del proceso, como en la designación de las juntas de cotización. Por otro lado, el Contrato Abierto sirve para seleccionar distribuidores de insumos de uso general y constante, el proceso necesita de una Junta Calificadora. Por último, se encuentra la herramienta menos utilizada y más innovadora, la Subasta Electrónica Inversa. En esta, los postores pujan de forma pública en Guatecompras a partir de un precio de referencia que sirve de techo.

Cabe mencionar que el acuerdo de Estado de Calamidad, según el Artículo 44 de la Ley de Contrataciones del Estado, permite a las unidades ejecutoras no pasar por el largo proceso de licitación o cotización. Las Unidades Ejecutoras pueden desarrollar procesos abreviados para compras arriba de Q90 mil mientras estén relacionadas a la emergencia. Esto ayuda, en parte, a contrarrestar la tardanza natural de cualquier sistema burocrático.

Todo lo anterior es el marco en donde suceden las compras en cada una de las miles de unidades ejecutoras, naturalmente alrededor de cada proceso hay política, quién recibe qué y cómo. Como ya se ha mencionado, las unidades ejecutoras pueden ser ministerios, municipalidades, laboratorios, hospitales, escuelas, direcciones regionales, etcétera. Alrededor de cada concurso de cada unidad existe un “ecosistema” político de contratistas, juntas, políticos, funcionarios, unidades superiores, auditores y técnicos. Cada uno de estos actores con un rol específico como ya se ha expuesto y con intereses que pueden variar en naturaleza. El proceso político (decidir qué y cómo) sucede desde la creación de las bases del contrato, la designación y comportamiento de la junta, el veto de la unidad superior, la respuesta de las inconformidades e incluso la no participación en un concurso de compra.

El sistema funciona desde casi el inicio de la actual época democrática y con el tiempo ha sido reformado varias ocasiones. Hoy es un sistema maduro, cada ministerio, municipalidad, institución y región cuenta con su especialización particular de intereses, técnicos, contratistas y políticos. Algunos casos de corrupción en municipalidades dan luces del funcionamiento para mal; políticos y contratistas crean un ciclo vicioso de codependencia para el funcionamiento de estructuras políticas locales. A otros niveles se crean influyentes grupos de presión. Modificar los incentivos en algunos de estos sistemas de compras se hace necesario para asegurar transparencia y efectividad en lo público, pero para algunos de estos intereses creados una reforma puede ser percibida como una revolución en “su ecosistema” político, por ejemplo, en la construcción de infraestructura.

La crisis causada por COVID-19 –por sí misma– no implicará que muchos de los actores en este sistema vayan a comenzar a comportarse diferente. Tampoco que las ventajas administrativas del Estado de Calamidad para realizar compras se vayan a ejecutar bien sin técnicos que sepan aprovecharlas. Es evidente en este punto que años de rezago institucional no se van a componer en tres meses o un año. La rápida y efectiva ejecución de los insumos que necesitamos para la emergencia dependerá de liderazgos políticos que conozcan el sistema, sepan maniobrar la burocracia y logren atender a la población en los próximos meses que dure la crisis, siempre a la par de una ciudadanía activa. Especialmente en el Ministerio de Salud y sus 124 unidades ejecutoras en el centro de todo.


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