domingo 2 abril 2017
Domingo

Sobre la CICIG y la soberanía

Por: Francisco Villagrán de León*

En las últimas semanas se ha intensificado el debate sobre la CICIG, su utilidad (que es evidente) y su involucramiento en nuestros asuntos internos, que para algunos representaría una violación de nuestra soberanía. Por eso es oportuno revisar y entender por qué un modelo de cooperación internacional de ese tipo se reconoce como legítimo en el derecho internacional y no se considera como una injerencia inadmisible en los asuntos internos.

Hasta la década de los ochenta la mayoría de países se resistían al escrutinio de las violaciones a los derechos humanos en su territorio, y lo denunciaban como una violación de su soberanía. Desde entonces se fueron dando una serie de acontecimientos en las relaciones internacionales que han llevado a aceptar el criterio que los derechos humanos no pertenecen solo a la jurisdicción interna de un país, y que los Estados tienen que responder ante la comunidad internacional por el trato que dan a las personas adentro de su territorio. Es un hecho que ha habido un proceso en los foros multilaterales para redefinir la soberanía y la no intervención a fin de asegurar que sea compatible con la protección de los derechos humanos. Si bien la soberanía no va a desaparecer de las relaciones internacionales, está siendo restringida y revisada y las normas de derechos humanos están en el centro de esta evolución histórica. 

Se ha llegado a reconocer en el Derecho Internacional contemporáneo que los asuntos relativos a los derechos humanos ya no forman parte del dominio exclusivo de los Estados. El concepto del dominio reservado se fue reduciendo en la medida en la que la protección de los derechos humanos surgió como una esfera legítima de la acción multilateral, tanto en el ámbito de las Naciones Unidas, como en Europa, América Latina y después en África. El reconocimiento de los derechos de las minorías, de las mujeres, y de los pueblos indígenas forman parte de este proceso, y son ahora un componente legítimo de la evaluación y la cooperación internacional.

A partir del reconocimiento de que la protección de los derechos humanos se considera una preocupación legítima de la comunidad internacional que no puede ser rechazada como una intervención en asuntos internos de los Estados, comenzó un proceso de ampliar el involucramiento internacional al ámbito de la democracia. El desarrollo democrático ha sido reconocido en los organismos internacionales y ha habido una actividad multilateral creciente en su apoyo. Esta comenzó con las observaciones electorales, se ha extendido al apoyo a las instituciones electorales en muchos países, y posteriormente a otras instituciones del Estado. Los acontecimientos políticos en América Latina en la década de los setenta y principios de los ochenta, marcados por la violencia, la represión gubernamental y las violaciones a los derechos humanos, llevaron a abrir en los foros internacionales una discusión sobre la relación entre la protección efectiva de los derechos humanos y la democracia representativa.

La transición a la democracia, primero en América Latina y después en otras partes del mundo, generó un grado de interés y apoyo internacional que no habría sido posible bajo el criterio tradicional de la no intervención. El final de la Guerra Fría le dio un impulso a este proceso de cambios políticos que comenzó en América Latina y se extendió a Europa oriental. El ejercicio pleno de los derechos civiles y políticos, apoyado desde afuera de los Estados, dio lugar a una otra reinterpretación del principio de no intervención, que restringió aún más su ámbito de aplicación. 

Toda esta normativa refleja un proceso continuo de desarrollo del Derecho Internacional, en el que la acción de carácter multilateral en los asuntos internos se iría extendiendo cada vez más. En el marco del apoyo a la democracia fueron creándose nuevas áreas de cooperación internacional con diversas instituciones dentro de los Estados. Comenzando por las instituciones electorales, el apoyo externo se fue ampliando a las instituciones responsables de la administración de justicia, y otras que se consideraban importantes para darle sustento a la gobernabilidad como condición fundamental de la democracia representativa. Hoy en día se reconoce que las instituciones del Estado deben ser eficientes y efectivas para lograr la consolidación de la democracia, para lo cual deben ser transparentes, capaces de rendir cuentas, así como de proteger el Estado de Derecho y garantizar los derechos y las libertades individuales. Por otra parte también se ha reconocido el criterio que el desarrollo económico depende de la calidad y la fortaleza de las instituciones gubernamentales. Esto ha permitido que la asistencia internacional para fortalecer las instituciones se aceptara y se abriera un nuevo espacio como ámbito de cooperación.

En la últimas dos décadas se ha visto un involucramiento mayor de organismos internacionales en apoyo a la administración de justicia, el que ha tenido diferentes formas. Una ha sido el establecimiento de Tribunales Internacionales en aquellos casos en los que las autoridades internas de un Estado, por debilidades institucionales, por situaciones políticas (o por ambas) no están en condiciones de juzgar a los responsables de crímenes de lesa humanidad (casos de Rwanda y la ex-Yugoslavia). Otra ha sido la conformación de Comisiones de la Verdad (de las cuales ha habido 28). Muchos autores incluyen a los Tribunales Internacionales y a las Comisiones de la Verdad como mecanismos de justicia transicional.

La manifestación más novedosa de apoyo externo a la administración de justicia ha sido a través de misiones especiales con facultades para intervenir en los procesos penales. El modelo de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) creado por la ONU en 2005 a solicitud del Gobierno de Guatemala, representa un modelo de cooperación internacional para fortalecer las instituciones del sector justicia. La otra misión especial con facultades más limitadas es la Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH), establecida por la OEA a solicitud del Gobierno de Honduras. 

Además de las modalidades anteriores de involucramiento y cooperación internacional en cuestiones políticas e institucionales, se han dado otras en diferentes ámbitos, tales como la relativa al combate a la corrupción, la protección de derechos laborales, las regulaciones sobre el comercio internacional, todas las cuales representan asuntos sujetos a alguna forma de evaluación o escrutinio externo que genera obligaciones para el Estado y que puede representar la imposición de sanciones en caso de su incumplimiento. Si bien esto podría considerarse como una cesión de soberanía, el hecho es que al suscribir convenios o adherirse a organismos internacionales los Estados consienten o aceptan los aspectos institucionales. 

El principio de no intervención, en su interpretación tradicional, ha evolucionado en un mundo cada vez más interdependiente y globalizado. Desde el final de la Guerra Fría se han dado cambios significativos en la interpretación y el alcance de la no intervención. En los últimos treinta años se ha visto un enorme interés y un mayor énfasis en los derechos humanos, democracia, el régimen de legalidad, y esto ha llevado a restringir la concepción de lo que se consideraba el ámbito exclusivo de los asuntos internos de los Estados. Y es lo que debe entenderse bien en nuestro país a propósito de la CICIG y la soberanía.

*Exembajador en Estados Unidos, Alemania, Canadá, Noruega, la ONU (Nueva York y Ginebra) y la OEA. Es profesor e investigador visitante en la Universidad George Washington.